Histórico da Segurança Pública no Brasil

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     Em continuidade ao artigo anterior, no qual esboçamos o surgimento no mundo das atividades que modernamente denominamos de Segurança Pública, vamos abordar como a Segurança Pública foi paulatinamente se instituindo no Brasil. No próximo artigo abordaremos a criação da Polícia Militar da Paraíba. Vejamos, pois, um breve histórico da Segurança Pública no Brasil.
       No Brasil, a forma de organização de defesa da população, que de início se confundia com a defesa do próprio território, pode ser visualizada em pelo menos três períodos: a) o Colonial; b) o Reino Unido e Império; c) a República.

      1.     A Segurança Pública no período Colonial
No primeiro período, a preocupação maior dos colonizadores portugueses era com a defesa do território. A Carta dos Governadores Gerais, uma espécie de constituição da Colônia, outorgada elo rei, conferia amplos poderes a esses dirigentes para organizar a administração pública. A defesa do território e da população foi tema central do conjunto de normas.
A ideia básica era armar a população para que a mesma pudesse se proteger e defender o território, como ocorria em outras colônias de Portugal. No 32º item da Carta de Tomé de Sousa, primeiro Governador Geral, datada de 27 de dezembro de 1548, existia um dispositivo segundo o qual deveria o dirigente, tendo em vista a necessidade de garantir a defesa e segurança das povoações e do território, fazer observar o seguinte:
”Porque para defesa das fortalezas e povoações das ditas terras do Brasil é necessário haver nelas artilharia e munições e armas ofensivas e defensivas para sua segurança hei por bem e mando que os capitães das capitanias da dita terra e senhorios dos engenhos e moradores da terra tenham a artilharia e armas seguintes a saber: cada capitão em sua capitania será obrigado a ter ao menos dois falcões e seis berços e seis e meio berços e vinte arcabuzes ou espingardas e pólvora para isso necessária e vinte bestas e vinte lanças ou chuças e quarenta espadas e quarenta corpos darmas dalgodão das que na dita terra do Brasil se costumam e os senhorios dos engenhos e fazendas que por este regimento hão de ter torres ou casas fortes terão ao menos quatro berços e dez espingardas com pólvora necessária para dez bestas e vinte espadas e dez lanças ou chuças e vinte corpos darmas dalgodão e todo morador das ditas terras do Brasil que nelas tiver casas terras ou águas ou navio terá ao menos besta espingardas espadas lança ou chuça e este capítulo fareis notificar e apregoar em cada uma das ditas capitanias com declaração que os que não tiverem a dita artilharia pólvora e armas se provejam delas da notificação a um ano e passado o dito tempo e achando-se que as não tem pagarão em dobro a valia das armas que lhe falecerem das que são obrigados a ter a metade para os cativos e a outra metade para quem os acusar”. (THOMPSON, 1976, p. 79)
  Como se pode observar, todo sistema de defesa do território e da população era eminentemente privado.
 Com Tomé de Souza também chegou ao Brasil uma Tropa de 1ª Linha, como era denominada a força terrestre portuguesa, formada por 600 homens, as quais, em 1824, passaram a ser denominadas de Exército. Como essa força era insuficiente para garantir a defesa do território e do patrimônio dos portugueses que aqui instalados, a população, sentindo-se autorizada pela legislação portuguesa, cujo fim era defender os interesses de Portugal, foi aos poucos criando seus próprios meios de defesa. Antes mesmo da chegada do governante, a população já havia buscado forma de se proteger. O primeiro esforço nesse sentido foi registrado na Vila de São Vicente, em São Paulo, a 9 de setembro de 1542, quando a câmara local promulgou a criação de uma ordenança formada por colonos e índios, destinada a efetuar a defesa da vila, ameaçada por ataques de selvagens.
1.1 As Ordenanças
As ordenanças eram organizações formadas por habitantes das povoações com objetivos de defendê-las de invasões estrangeiras. Existia em Portugal desde o período medieval, mas sua criação formal no Brasil só ocorreu a 10 de dezembro de 1570, com a aprovação do “Regimento dos Capitães-Mores e mais Capitães e Oficiais das Companhias da gente de cavalo e de pé e da ordem que terão em se exercitarem”.
 As ordenanças foram criadas em todo território da colônia e eram organizadas em regimentos, divididos em companhias que eram formadas por dez esquadras, compostas por 25 homens cada, comandados por um cabo. O comandante de um regimento de ordenança tinha o título de capitão ou sargento-mor, escolhido pelo rei, cuja escolha recaía, quase sempre, na pessoa mais importante do lugar onde os regimentos se organizavam. Os comandantes das companhias eram escolhidos pelo comandante do regimento e os cabos pelo povo do lugar. Era obrigatória a participação de todos os homens de 18 a 60 anos, excetuando apenas as pessoas de clero e as das milícias. Os seus integrantes não eram remunerados, e os treinamentos eram efetuados nos domingos e feriados. Existiam, em alguns casos, grupos formados por pessoas a cavalo, que se exercitavam dentro dos próprios grupos. As armas normalmente utilizadas eram arcabuz, besta, lanças e espadas, pertencentes aos próprios componentes.
Essas atividades, regulamentadas por normas baixadas pela Corte Portuguesa, eram muito importantes para o reino, uma vez que através delas os colonizadores mantinham controle sobre a população, que era obrigada a se alistar, o que permitia uma espécie de cadastro da população.  O principal documento normativo com esse fim era denominado de regimento das ordenanças e dos capitães mores, que previa penas de prisão ou de multas para quem faltasse aos treinamentos que ocorriam uma vez por mês para cada Esquadra e periodicamente com toda a companhia. Era incentivada a aquisição, o manejo e manutenção das armas, oferecendo-se gratificação aos que, nos treinamentos, fizessem os melhores tiros e aos que apresentassem suas lanças ou espadas mais conservadas. O documento também incentivava os negociantes que importavam mercadorias para que fornecessem aos integrantes das Ordenanças armas e pólvora a preços módicos.
1.2 As Milícias
Em 1640, quando ocorreu a restauração do reino de Portugal, houve uma reforma na organização do Exército, sendo criada uma tropa para apoiá-lo. Cada regimento do exército era composto por 3.000 homens, e as unidades das tropas criadas para apoiá-lo eram formadas por apenas 1.000 integrantes, pelo que foram denominadas de terços auxiliares. Em todas as colônias de Portugal existiram esse tipo de organização. Em 1796, por Decreto Real, os terços passaram a ser denominados de regimentos de milícias, uma tropa auxiliar da tropa de linha (exército), organizados em Regimentos localizados em Freguesias (área de uma cidade composta de vários bairros), tendo seu comandante o título de coronel. Os integrantes eram escolhidos pelos seus comandantes nas freguesias, e o serviço era obrigatório e gratuito. De início, os oficiais das milícias eram escolhidos pela população e depois passaram a ser designados pelos governadores das capitanias. Os treinamentos das milícias eram realizados nos fins de semanas e feriados, sendo utilizadas as armas dos próprios componentes. Às vezes se organizavam em classes sociais ou categorias profissionais, como ocorria na Bahia, onde eram conhecidos por Tropa Urbana e que tinha as seguintes denominações: Úteis, formado por comerciantes e caixeiros; Henrique Dias, composto por artífices e taberneiros; e Capitão de Assalto, formado por negros libertos e cuja missão era o serviço de mensageiro, auxiliando a tropa de linha na guerra, e na paz o papel de caçar escravos fugidos. Eram os capitães do mato.
Como se verifica, as ordenanças e as milícias eram instituições voltadas para defesa territorial e controladas pelo governo, mas eram organizações de caráter privado. As normas pertinentes à organização e funcionamento dos serviços de manutenção da ordem e da justiça no Brasil, durante o período colonial, foram estabelecidas através do Livro I das Ordenações Filipinas, em 1603. Na forma dessa legislação as investigações criminais eram conduzidas pelos juízes, e os inquéritos, chamados de devassas, eram presididos por Juízes-de-Fora, nomeados pelo rei, ou pelos Juízes Ordinários, eleitos pelos moradores das localidades.
1.3  Os Quadrilheiros
Na forma do que estabelecia o capítulo LXXIV dessas normas, a ordem pública nas vilas e cidades era mantida por um grupo de homens denominado de quadrilheiros, formado por 20 moradores convocados compulsoriamente para servir por três anos. Os quadrilheiros, que já existiam em Portugal desde 1337 não eram remunerados, davam cumprimento às decisões judiciais, prendiam suspeitos, fiscalizavam atividades comerciais e realizavam rondas nas localidades. Eram ações típicas de polícia. Mesmo controlada pelos administradores, era uma forma de segurança privada.
1.4  A Intendência de Polícia
A acomodação da família real e da sua comitiva composta por aproximadamente 12 mil pessoas, chegadas ao Brasil em 1808, provocou muitos conflitos entre a população e as autoridades, uma vez que muitas famílias tinham de entregar suas casas ao Governo. Para enfrentar essa questão foi criada pelo Alvará de 10 de maio de 1808 a Intendência Geral de Polícia, que tinha o mesmo papel que um órgão com essa denominação tinha em Portugal criado em 1760, que era: manutenção da ordem pública; o cuidado com o espaço urbano, incluindo a responsabilidade de prover limpeza, salubridade, iluminação; o arruamento da cidade e o abastecimento de água. A Intendência tinha também autoridade judicial sobre delitos que ameaçavam a ordem urbana, julgando e punindo os desordeiros, desocupados, escravos fugidos, capoeiras, ciganos e aventureiros. Ou seja, além da função de manutenção da ordem pública, também tinha funções administrativas atualmente atribuídas a outros setores do governo.
Paulo Fernandes Viana, português Bacharel em Direito pela Universidade de Coimbra e que integrava a corte que tinha chegado ao Brasil com D. João foi designado como Intendente Geral de Polícia, função que exerceu até 1821. Conforme se deduz das atribuições da Intendência, o seu dirigente acumulava as funções que atualmente são exercidas pelos Prefeitos e Secretários de Segurança. Para estruturar as atividades de Segurança Pública da cidade foi organizada a Guarda Real de Polícia da Corte, uma tropa militarizada, sob o comando de José Maria Rabelo, português que participara da Intendência de Polícia de Portugal. Mas a figura que se destacou nessas atividades foi o seu subcomandante, o Major Miguel Nunes Vidigal, que integrava um regimento de milícia no Rio de Janeiro e depois foi transferido para o Exército. Vidigal ficou famoso pela forma arbitrária como se portou nessa função.  
Com a criação da Intendência Geral de Polícia, que era uma atividade controlada e paga pelo Governo, tinha início no Brasil uma forma efetiva de segurança pública. Esse sistema perdurou até o início do 2ª período imperial. Em 1830, com o advento do Código Criminal que substituiu parte do Livro V das Ordenações Filipinas, o Governo Imperial iniciava a adoção de normas legais destinadas a melhor ordenar as relações sociais, o que implicava maior necessidade da manutenção da ordem pública. 
1.5  O Corpo Municipal de Guardas Permanentes
Como para uma parte da população os regentes (caso de Pedro II, que herdou o trono do pai, Pedro I, quando abdicou ao trono, assumindo os regentes) não tinham legitimidade para governar, e durante esse período foram registradas muitas revoltas. Nesse período ocorreram, entre outros, os seguintes movimentos revolucionários; a Cabanagem, no Pará; a Sabinada, na Bahia; a Balaiada, no Maranhão; e a Guerra dos Farrapos, no Rio Grande do Sul. Esses movimentos causavam também problemas de segurança pública.
Temendo que as milícias e as ordenanças se envolvessem com os revolucionários, o Governo as extinguiu sob a alegação de que eram tropas indisciplinadas. Para cumprir o mesmo papel das organizações extintas, foi criada a Guarda Nacional, que também era uma tropa não remunerada pelo governo. Depois de participar de diversos momentos de lutas ao lado do Exército, inclusive da Guerra do Paraguai, foi perdendo espaço e em 1919 foi extinta. A partir de então, através da Lei 3216, as Forças Públicas, denominação que tinham as atuais policias militares, passaram à condição de forças auxiliares e reservas do Exército, o que foi também estabelecido na Constituição de 1934 e mantido nas que se seguiram, exceto a de 1937.
O período regencial se deu em quatro momentos distintos: uma Regência Provisória; uma Regência Trina (1831-1835); e duas Regências Unas (1835-1837 e 1837-18340). Do Governo da Regência Trina, fez parte, como Ministro da Justiça e, portanto, responsável pela manutenção da ordem, o padre Antônio Diogo Feijó. Os presidentes dos Conselhos Províncias (hoje governadores de estados) dessa época não dispunham de uma força organizada para manutenção da ordem pública. As únicas forças existentes eram as Tropas de Primeira Linha (Exército), sem vínculo com esses governantes.
O padre Feijó, diante dessas dificuldades, sugeriu à Regência a criação de um Corpo de Guardas Municipais Permanentes no Rio de janeiro, sede do Governo Regencial, subordinado ao presidente daquela província. Essa organização se destinava à execução de atividades voltadas para manutenção da ordem pública, principal foco das insatisfações populares. A Regência encaminhou projeto à Assembleias Geral, onde foi discutido a aprovado, sendo promulgado ao dia 10 de outubro de 1831. Essa medida também autoriza os presidentes dos conselhos a criar essas organizações nos seus territórios.
Com essa autorização, as províncias foram criando os seus corpos de guardas municipais, que ao longo do tempo foram recebendo denominações diferentes, até que em 1947, por força da Constituição Federal, passaram a ser dominados de polícias militares.
1.6  A Polícia Civil
Em 1832 foi promulgado o Código de Processo Criminal, que na primeira parte estabelecia uma nova sistemática para as atividades estatais destinadas ao exercício da persecução criminal. Para efeito de sistematização dos órgãos judiciais, que também exerciam funções policiais, esse diploma legal dividia as províncias em distritos, termos e comarcas. Dentro dessas bases territoriais eram instituídas, de forma escalonada, as autoridades judiciais e estabelecidas as suas atribuições.
Os distritos eram divididos em quarteirões, formados por, no mínimo, 25 residências, e para cada um deles era escolhido um morador, que recebia o título de inspetor de quarteirão, para exercer as funções que, em sua essência, eram equivalentes às desenvolvidas atualmente pela Polícia Militar. Eram subordinados diretamente ao juiz de paz, não eram remunerados e serviam nessas funções durante um ano. Portanto, no tocante a esse aspecto, era uma atividade equivalente a de segurança privada. Os inspetores de quarteirão foram antecedidos pelos quadrilheiros e sucedidos, aos poucos, pelas Forças Públicas, denominação dada aos Corpos de Guardas Municipais Permanentes a partir de 1835. 
Ainda no âmbito dos distritos, existia a figura de um juiz de paz que, além de funções judicantes, também exercia as atribuições que atualmente são próprias dos delegados de polícia, os juízes de fora, que até então eram encarregados dos inquéritos, foram extintos. Nos termos equivalentes a vilas ou cidades de pequenos portes, o papel do juiz de paz era desenvolvido pelos juízes municipais.
Nas comarcas, formadas por diversos termos, existiam juízes de direito que tinham as mesmas funções dos outros magistrados, além de supervisionar os juízes dos distritos e os dos termos. Um dos juízes de direito era designado como chefe de polícia. Portanto, a chefia de polícia era descentralizada, podendo existir mais de uma em cada província. Os juízes de paz e os municipais eram temporários, enquanto os de juízes de direito eram efetivos, mas todos os magistrados eram remunerados. 
O Código de Processo Criminal foi modificado pela Lei nº 261, de 3 de dezembro de 1841. Com essa reforma foram criados os cargos de delegados e subdelegados, e desvinculado da magistratura o cargo de chefe de polícia. Com essas mudanças, os procedimentos equivalentes ao Inquérito Policial deixaram de ser atribuição dos juízes de paz e passaram a ser de competência exclusiva dos chefes de polícia, delegados e subdelegados. Assim, tiveram início as atividades de polícia judiciária, tal como a conhecemos atualmente. Em 1866, através do Decreto Imperial 3.598, A Guarda Real de Polícia da Corte, uma corporação militarizada criada em 1809 com a Intendência Geral de Polícia, passou a ter um segmento civil com a denominação de Guarda Urbana, que posteriormente originou a Polícia Civil na capital do Império e nas suas províncias.
Em 1871, a Lei nº 2033 também promoveu alterações no Código de Processo Criminal, porém sem mudanças substanciais no papel das autoridades policias. Essa lei foi regulamentada pelo Decreto 4.824/1871, que introduziu a expressão “inquérito policial” na legislação brasileira, e conferiu competência exclusiva aos delegados para a sua elaboração.
A partir de 1832, os serviços que eram prestados pelos inspetores de quarteirão começaram a ser substituídos pelas Forças Públicas. Já começava a se configurar a formação de um sistema de segurança pública na forma como atualmente conhecemos, descentralizado, controlado e remunerado pelo governo.
A partir de 1834, através de um Ato Adicional à Constituição do Império, as províncias ganharam autonomia para legislar, e começaram a criar sistemas de segurança pública nos modos existentes no Rio de Janeiro, a sede da Corte. Com a Proclamação da República, os estados, que antes eram províncias, passaram a organizar as polícias civis e militares, seguindo em linha geral o modelo adotado no Rio de Janeiro e que ao longo do tempo tomaram as formas atuais.
As polícias militares foram instituídas para atuar em todo território dos seus estados. Entretanto por limitações de meios materiais e humanos, a presença dessa corporação em cidades mais distantes das capitais têm sido deficitária. Com o crescimento da violência nas últimas décadas esse problema vem se acentuando. Para amenizar essa questão, muitos municípios criaram guardas municipais originariamente com a função de proteger os serviços, o patrimônio e prédios públicos, mas que, aos poucos, vêm sendo aplicadas no policiamento ostensivo. Isso ocorre com maior intensidade nas cidades próximas à capital paulista, onde as Guardas municipais prestam relevantes serviços à segurança pública. Reconhecendo essa situação de fato, os constituintes de 1988 incluíram na Carta Magna, no mesmo artigo que trata do Segurança Pública, um dispositivo que autoriza os Municípios a criarem-nas.
Com o início da implantação do transporte ferroviário no Brasil, em 1852, foi criada a Polícia dos Caminhos de Ferro, denominação original da Polícia Ferroviária Federal, instituição que teve muita importância durante décadas, mas que vem aos poucos entrando em estado de extinção, mesmo estando incluída na Constituição de 1988 entre os órgãos que formam o sistema nacional de segurança pública.
1.7 A Polícia Rodoviária 
 Polícia Rodoviária Federal foi criada em decorrência da instituição do primeiro Código Nacional de Trânsito, em 1928, recebendo a denominação de Polícias das Estradas, através do Decreto nº 18.323. Em 1935, com a criação do Departamento Nacional de Estradas e Rodagens, recebeu seu nome atual, ficando subordinada a esse departamento. Em 1965 essa denominação foi mudada para Patrulha Rodoviária Federal. Depois da sua inclusão no sistema nacional de segurança pública pela Constituição de 1988, e novamente com o nome atual, a corporação passou a integrar a estrutura do Ministério da Justiça, em 1990.
 
 1.8   A Polícia Federal
Em 1944, durante o Regime do Estado Novo, Getúlio Vargas criou no âmbito da Polícia Civil do Distrito Federal um Departamento Federal de Segurança Pública, que embora com essa denominação só atuava no Rio de Janeiro. Quando o Governo Federal foi transferido para Brasília, em 1960, uma parte desse departamento passou a integrar o Governo do Estado da Guanabara, e outra parte foi transferida para a nova capital, onde já existia uma organização denominada de Guarda Especial de Brasília, responsável pela vigilância dos canteiros de obras da cidade e pela manutenção da ordem pública na cidade. O efetivo desta foi incorporado ao do Departamento Federal de Segurança Pública, passando a exercer funções de polícia judiciária na cidade. Em 1967, o órgão recebeu a denominação de Departamento de Polícia Federal, por força da Constituição, que também definia seu papel no quadro da segurança pública do país, o que foi mantido na atual Constituição.
1.9 A importância da Polícia para a sociedade
Dessa forma, temos uma visão panorâmica dos antecedentes dos órgãos que originaram as instituições que formam o atual sistema nacional de segurança pública no Brasil. Conforme se constatou ao longo do que foi abordado, as atividades destinadas à manutenção da ordem pública ao longo da história foram desenvolvidas, originariamente, por grupos particulares, ou seja, sem um controle efetivo do Estado, o que caracterizava formas de segurança privada. A razão mais perceptível para esse fenômeno era a fragilidade da estrutura estatal. Essa situação foi predominante, principalmente durante o medievo, e no período que antecedeu a instituição do Estado/Nação.
Percebe-se também que durante longo período da história muitas das funções que atualmente são atribuídas à polícia eram absorvidas pela justiça, e que a polícia também era encarregada de tarefas que atualmente são desempenhadas por outros órgãos da administração, o que expressa o grau de importância das atividades desenvolvidas pela polícia historicamente. Por essa razão, entre os Gregos, media-se o grau de evolução de uma cidade, pelo nível de ordem e segurança desfrutados pelos seus habitantes
Outro fator marcante no processo de criação das organizações destinadas à prestação dos serviços de segurança pública é a constatação de que tais medidas foram adotadas em momentos de graves perturbações da ordem pública, o que ocorreu, por exemplo: em Roma, quando foi um grande registrado um aumento da criminalidade; na França, com os crimes praticados pelos desertores do Exército; na Inglaterra, em meio a intensas crises sociais; no Brasil com a insatisfação da população do Rio de Janeiro com as medidas destinadas a acomodar a corte de D. João VI.
A importância da atividade policial foi bastante destacada no momento da história que marcou o início de profundas transformações sociais na Europa e originou o conjunto de normas que são conhecidos hoje por Direitos Humanos. Quando as colônias inglesas no continente norte americano iniciaram as lutas que resultaram na independência dos Estados Unidos, os representam das colônias se reuniram na Virgínia, em 1776, e elaboraram uma declaração que continha seus ideais e que depois vieram a balizar a elaboração de sua Constituição. Esse documento, um dos monumentos dos Direitos Humanos, foi denominado de Declaração de Direitos da Virgínia, e assim se expressava na Seção 13 “Uma polícia bem controlada, formada pelo grupo de pessoas exercitadas no manejo das armas, é defesa apropriada, natural e segura de um estado livre; os exércitos permanentes, em tempo de paz, devem ser evitados como perigosos para a liberdade; e em todos os casos o poder militar há de estar rigorosamente subordinado ao poder civil e ser por ele governado.”
Da mesma forma, no início da Revolução Francesa, os seus ideólogos, em Assembleia Geral elaboram, em 1789, a declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão que também pautou aquela luta e orientou a elaboração da Constituição daquele país. Neste documento, a importância do papel da polícia ficou registrada no artigo 12, que assim consignava “A garantia dos direitos do homem e do cidadão torna necessária uma força pública; esta força se institui, pois, em benefício de todos e não para a vantagem particular daqueles a quem é confiada.”
       Assim, constata-se que a segurança pública, em suas diversas formas de manifestação, sempre foi, como ainda ocorre, objeto de preocupação dos governantes e um permanente anseio da sociedade.

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